微观日本（二）：日本是如何治理大气污染的

1950-1970年，日本迎来经济的高速增长，也带来了严重的环境污染问题，大气中弥漫着硫化物等污染物，造成大量公害疾病。当时污染最严重的城市是四日市，一个依托石油化工企业发展的港口城市。民众要求改善大气质量的呼声提高，环保意识觉醒，从而推动政府和企业为改进大气质量作出努力，从1968年日本出台《大气污染防治法》至今，日本的大气污染治理走过了近50年的历程。

笔者非环境方面专业人士，下面尝试以川崎市环境综合研究所提供的川崎市治理大气污染经验为例，管窥日本是如何治理大气污染的，大致经历了这样的过程：经济高速发展导致环境问题突出，公众意识觉醒，政府采取行动调查、立法、制定标准，企业提出改进计划并执行，最终实现空气质量改善，在这一过程中治污与发展实现了良性循环，而非此消彼长。

川崎市，处于京滨工业带的中心，早期产业主要以石油、化工、钢铁等为主。1960-70年代，导致严重的环境问题，川崎市上空被工厂排放的二氧化硫等有害气体笼罩；河流变黑，水里的生物大量死掉；也带来了公害病，当时认定公害病的达上千人。

以上问题尤其公害病的产生，民众环保意识觉醒，市民冲进议会抗议，这些行动成为政府和企业推进改善环境的原动力。

在民意的推动下，日本政府着手对污染气体发生源、能处理到什么程度、怎么处理最棘手的问题等展开调查。川崎市环境综合研究所研究人员告诉凤凰网，这个过程非常重要，环境治理需要科学说话，通过第三方的调查，可以拿出一个基准，让企业根据这一基准拿出改善计划并作出承诺几年能够实现。

日本的标准是一步步提高的，一开始太严格的话，企业难以达到，可能会导致企业搬离，这样会损害地方经济发展和财政收入，因此制定的标准要符合现实和企业承受的限度。

有了调查科学数据，政府开始出台法律。当时日本全国范围内没有相关法律，神奈川县将立法权下放给川崎市，允许地方先试。1960年，川崎市出台公害防止条例，开全国之先河。1962年，对排放煤烟作出规范和限制；1965年出台公害对策基本法。1968年，在全市建立二氧化硫监测设备。1970年，与39家工厂签订《防止大气污染协定》，强化发生源对策。1972年，川崎市公布新的公害防止条例，对排放总量作出规定，被称为"川崎方式"，在全国起到先驱引领作用。1978年对氧化氮排放物质作出规定。1979年全市范围达到二氧化硫浓度排放标准。2000年又对颗粒物作出规定。

法律出台后，即要求企业根据法律和标准制定改进计划并执行。对新建的工厂，则有事先申请制度，要对照排放标准，如果达不到则不予审批。这个过程中，企业要对公众公开信息确保透明，政府要监督，中立的研究机构监测收集数据对企业提出指导和改进建议。

日本企业的自觉性比较高，据川崎市环境综合研究中心研究人员介绍，企业提出计划后都会遵守承诺，所以还没有出现处罚的情况。这个过程中，有一个理念非常重要，即环境治理要与企业共存共荣，而不是把企业吓跑或者逼得企业关停。川崎市环境综合研究所长横田觉告诉凤凰网，政策的制定要客观合理，确保可实施性，事先调查、了解工厂能否做到。公众、政府、企业三方要力求平衡，共同努力，实现良性循环。

因此，尽管川崎市下大力气整治环境问题，但早期的钢铁、化工等企业并未因此搬迁该地，并派生了新的产业——新能源与生命科学，新旧产业在川崎市共生。关停和搬迁都不能从根本上解决问题，相反会造成该地经济发展失去动力。

川崎市治理大气污染并不是一蹴而就，民意推动是关键，但治理过程要有科学的态度。横田觉告诉凤凰网，造成大气污染的污染物有很多：二氧化硫、氧化氮、SPM、PM2.5等。川崎市对大气污染的治理大致经过了这样的过程，二氧化硫在1979年得到改善达到标准；SPM在2004年达标；氮氧化物在2013年达标，但在道路周边依然会超标；PM2.5至今未达到标准，依然是日本要研究的课题。

关于PM2.5，川崎市环境综合研究所向我们澄清了一个误区，PM2.5的产生比较复杂，既有一次污染物，也有光化学烟雾二次污染物，此外还有30%的越境污染源，且自然界也有PM2.5。因此，对PM2.5的产生源仍是日本未攻克的难题。这一点也得到了日本环境省大气环境课课长辅佐梁濑达也的证实。但横田觉强调，治理之前首先要弄清楚产生源，与其聚焦于尚未找到发生源的PM2.5，不如优先治理二氧化硫、氮化物等已经找到源头的污染物，如果仅仅把注意力放在PM2.5上，就是把工厂都关停，还是会有，因此，要有科学的态度。

关于大气污染物的产生，日本不会指向某一个具体产业，诸如汽车、工厂是元凶。横田觉认为，这样匆忙下结论，会影响经济和相关产业发展，"与其找犯人，不如用科学的方法找到源头，再去治理"。

川崎市在改善大气质量同时也在治理水污染。对水造成污染的来源主要是工厂排水，其次是居民日常生活排水。

水污染治理的过程同样是先监测，确实水是干净还是不干净，在全市河流设置26个监测点、海上16个监测点，一个月一次抽样调查，至今持续监测。其次，确定哪些物质造成了水的污染。接下来出台相关法律条例制定标准，提出如何改善水质：对企业要求有自动检测系统、对工厂的排水进行抽样调查，提出改善意见；对市民生活排水，川崎市在整治下水道方面下了很大功夫。

1980年川崎市水域治理有了很大改观，但居民希望继续改善，希望恢复到孩子可以游泳的程度，水质标准进一步提高。随着水质的不断改善，川崎市设定了新的目标，制定健全的水环境环保计划：即河流的蓄水量充足、海水保持干净、水里的生物确保有生命力、人水共存，并着力打造健全的水系循环系统：希望水能像过去那样自然循环，扩大雨水渗入地下的面积，并对河床处理，清除水泥河床，恢复自然河床。

总结日本的大气治理过程，几点印象深刻：1、民意推动是政府和企业改进的原动力；2、政府先行立法，制定标准；3、与企业共存共荣，制定的标准考虑企业的承受力，具有可实施性，确保环境治理与地方经济共生；4、治理大气污染要讲究科学，细分污染源，逐步攻克，而非眉毛胡子一把抓，也不寄希望与一下解决；5、企业和政府要保证信息透明，及时向民众公开；6、研究机构要做到中立客观权威。

总之，环境的改善，不是一方力量，也不是仅仅牺牲一方利益实现，是公众、政府、企业合力平衡、实现良性循环的结果。

背景资料：

川崎市环境综合研究所：1972年成立，前身是川崎市公害研究中心，是一家市财政提供支持的公立型研究机构，随着公害问题的解决，开始面对许多新的环境课题，遂改名为川崎市环境综合研究所。如今，该研究所对川崎市空气进行持续监测、成分分析，实施造福市民的环境课题研究。川崎市环境综合研究所强调中立客观权威，他们通过监测拿出科学数据，向行政部门提出建议，企业也根据他们的建议制定改善计划。川崎市由于近几十年对环境治理的重视，涌现出了一批类似川崎市环境综合研究所这样的环境技术和环境治理方面的研究机构和专业人才。